俞可平：民主还是民粹——中国的民意政治

　　[摘要]民意政治的兴起，是近年来中国政治一个明显的特征。特别是随着博客、微博和微信等网络新媒体的兴起，“民意”正在深刻地影响政府的决策和中国政治的进程，并改变中国的政治生态。民意政治的兴起及其对政治过程影响的增大，是中国社会政治进步的表现，是中国走向成熟民主的一个必经环节。但是，中国目前的民意政治还存在着重大缺陷：一是过分偏重于决策环节，而忽视了授权环节；二是缺乏足够的法律保障；三是缺少足够的制度化公众参与渠道；四是带有明显的民粹主义印记，极端的平民化在相当程度上成为民意政治的合法性基础。这就需要领导层从战略高度来认识和看待民意政治的兴起，将它纳入政治发展的长远规划和政治改革的近期议程；进一步完善民意表达的相关法律制度，建立科学的利益表达和处理机制，扩大和增加公民有序参与的渠道，把民意表达和处理纳入法治化的轨道，让公民通过合法的渠道表达其诉求，从而防止和克服民意政治畸变为民粹主义、网络暴力和暴民政治。

　　民意对政府决策的影响日益加大，这是近年来中国政治一个明显的特征。特别是随着博客、微博和微信等网络新媒体的兴起，民意正在深刻地影响中国政治的进程并改变中国的政治生态。过去几年中，许多在普通民众中影响广泛的政治事件直接是由民意引发的，如“贵州瓮安事件”、“厦门PX事件”、“四川什邡事件”、“重庆雷政富事件”、“江苏启东事件”、“甘肃陇南事件”、“浙江海宁事件”、“广东乌坎事件”等；一些违法官员在民意的要求下受到了法律的惩罚，如前发改委副主任刘铁男等；一些政府的重大决策也迫于民意而发生重大改变，如“四川什邡事件”直接导致了当地政府调整相关政策，原定的钼铜项目被迫停顿下来。

　　民意政治正在中国悄然兴起。“民意”再度成为中国政治的流行词汇，被视为中国民主政治的重大进步，“敬畏民意”也成为流行的政治口号。一些地方政府甚至正式将民意当作评价政府绩效和制订公共政策的基本依据，例如，江苏省江阴市的“幸福江阴”计画，试图用民意来倒逼政府的改革；浙江省湖州市的“民意导向警务”活动，则试图用民意来引导和评价员警服务。新一届中共领导层决定从2013年下半年开始在中共各级权力部门进行“群众路线教育活动”[1]，这既可以看作是中国新领导人对毛泽东开创的中共政治传统的自觉延续，也可以看作是在新的历史条件下对民意的再度重视。

　　然而，人们也不难发现，民意政治在中国也产生了另一种后果：民粹主义的兴起。汹涌的民意有时也变成一种“软暴力”，扭曲了正常的社会政治生活。特别是在网络上，不少带有明显偏激的言论形成“网络暴力”，压制社会的理性行为，干预独立的司法审判和正常的决策程式，侵犯包括官员在内的公民的合法个人权利。一些商人和政客甚至不惜动用金钱和权力，雇佣“水军”或“五毛”人员制造所谓的网络“民意”，以满足自己的私欲。

　　那么，中国的民意政治究竟拥有一种什么样的政治生态？民意影响政治的主要机制和重点领域是什么？民意的兴起对中国政治的发展又意味着什么？它究竟是民主政治的进步，还是民粹主义的泛滥？努力阐述并回答这些问题，正是本文的主要内容。

　　一、民意影响决策的主要机制

　　民意是政府制定公共政策的基本依据。在民主政治条件下，民意实际上是公共政策的主要合法性来源，几乎所有决策者都会声称自己的政策反映着广大公民的意愿和需求。中共在这方面表现尤其突出，“群众路线”被认为是中共取得政权的重要“法宝”之一，从某种意义上说，“群众路线”就是一种民意政治。中共历届领导人在总结经验时都反复强调，什么时候党与人民的联系紧密了，党的事业就会成功；什么时候党脱离人民了，其事业就会遭致失败。施行“改革开放”路线以后，邓小平再度运用了民意这个“法宝”。他提出了一个著名的观点：党的全部工作的出发点和落脚点，就是“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”、“人民答应不答应”[2]。然而，公共政策是否反映公众的需求和意愿，并不取决于决策者的愿望，更不取决于决策者的自我宣示，而首先取决于是否存在一套通畅地传递民意的表达机制和体现民意的决策机制。邓小平不仅提出了“人民满意”论，更重要的是他看到了要确保政府政策反映民意，关键在制度。他在改革开放初期就说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化。使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”[3]他大力推动“党和国家的领导制度”的改革，特别重视决策民主化和科学化的制度建设。在邓小平的直接领导下，中共十三大首次提出了“决策民主化和科学化”的改革议题，着手建立一套真实反映民意的决策机制[4]。经过三十年来的摸索，逐渐形成了“中国特色”的民意影响决策的特殊机制，主要是影响决策的民意表达渠道和处理机制。它们包括：“两会”、“内参”、“政治教育活动”、“信访”、“听证会”、“恳谈会”和“网络问政”等。其中，有些机制在过去就以某种形式存在，但现在具有了新的内容和新的作用；而有些则完全是这些年中形成的，从内容到形式都是过去所没有的。

　　——“两会”是目前中国最重要的制度化民意表达机制。“两会”是一年一度的各级“人民代表大会”和“政治协商会议”的简称，也是中国法律规定的基本政治制度。“两会”制度从1949年中共建政后不久形成，其中“政治协商会议”（简称“政协”）早于“人民代表大会”（简称“人大”）。第一届“中国人民政治协商会议”于1949年9月21日召开，而第一届全国人民代表大会于1954年9月15日召开。但在20世纪80年代之前，“两会”自身的活动并不正常，经常被各种政治运动中断，在“文化大革命”期间几乎陷于停顿状态。改革开放之前，即使召开“两会”，其重点也不在表达民意上，而是在完成党和政府交付的“法定程式”，它们也因此被戏称为“花瓶”。20世纪80年代之后，这种状况开始发生重大变化。首先是“两会”开始常规化和制度化，“两会”各有自己的年度例会。其中，人民代表大会从中央到省、市、县、区、乡镇均召开年会，而政治协商会议则只在县市级以上才召开年会。其次，除了完成党和政府交付的法定程式外，“两会”开始日益重视民意的收集和表达。人大代表和政协委员在参加“两会”前，通常会想方设法征求自己所在地区或行业的公众意见，在此基础上形成各种“议案”、“提案”。这些“议案”、“提案”分别经由人大和政协的“提案委员会”审核后，直接提交给政府责任部门，政府责任部门在收到这些“议案”、“提案”后必须就如何处理这些“议案”、“提案”作出回应。每当各级“两会”召开前夕，各级人大代表和政协委员会设法听取民众的意见，然后形成各种各样的“议案”、“提案”，已经成为公众民意影响政府决策最重要的制度性渠道。据统计，从2000—2010年间，“两会”提案和议案数量超过了10万件[5]。近年来，许多网民还通过微博向“两会”代表和委员提出各种建议，出现了所谓的“微博问政”。“两会”的年度例会，也因此成为社会关注度最高的政治事件，是中国政治的一道风景线。

　　——“内参”是中共内部民情上达的重要政治信息渠道和决策依据。中共执政后，为使各级权力机关了解民情、作出正确决策，逐渐建立了一整套十分完备的内部政治信息传播机制。五花八门的“内参”，不同于向上级权力机关汇报和请示工作的“报告”，其主要内容是反映存在的问题、民众的意见，以及报送者处理相关问题的建议。“内参”所载内容多半是不宜公开发布的政治信息，包括负面的政治信息，如民众的抱怨等，因此，许多“内参”都被列入保密范围，不得随意扩散。在过去，中共的“内参”体系主要由新华社、《人民日报》等官方媒体组成。尤其是新华社，至今仍维持着最为重要的高层决策所依据的“内参”体系，包括《参考要闻》、《国内动态清样》、《内部参考》、《内参选编》、《参考清样》等。20世纪90年代后，中共决策系统中的这一“内参”制度进一步发展，除了新华社、《人民日报》、《求是》等官方媒体拥有正式向中央决策层报送的数十种“内参”外，中央多数部委也各有其定期或不定期向中央决策层报送的行业性和部门性“内参”，一些重要智库如中央政策研究室、中央党校、中央编译局、国家行政学院、国务院发展研究中心、中国社会科学院等，都各有其多种“内参”直接报送中央决策层。一些地方政府近年来也开始建立自己的“内参”体系，作为地方党政机关了解当地民情和制定地方政策的重要依据。随着信息时代的到来，“内参”中反映民众意见和需求的内容日益增多，而决策者经常在重要的“内参”上就一些具体的问题作出“批示”，作为对民意的一种回应。

　　——“群众性政治活动”是脱胎于原先的政治运动的中共特有的民意收集机制。“从群众中来，到群众中去”；密切联系群众，广泛听取群众意见，是中共至今仍声称坚持的优良传统。中共在夺取政权和巩固政权时，屡屡通过群众性政治运动来进行广泛的政治动员，曾经获得极大的成功。1949年执政后，中共继续了这一政治传统，更加频繁地发起了一个又一个的政治运动，包括“土地改革”（1947—1952）、“镇压反革命”（1950—1953）、“三反五反”（1951）、“反右”（1957—1958）、“人民公社”（1958）、“大跃进”（1958—1960）、“社会主义教育”（1962—1966）、“四清”（1963—1966）、“文化大革命”（1966—1976）、“批林批孔”（1974—1975）、“批邓反击右倾翻案风”（1975—1977）等。但是，这些群众性政治运动的性质逐渐发生了重要变化。自“四清”开始，它们事实上已蜕变为阶级斗争或政治斗争的主要工具。历次政治运动，均造成了难以计数的冤假错案。改革开放以后，中共吸取过去群众运动的教训，力图在恢复其作为联系群众纽带的同时，避免大规模的政治斗争，声势浩大的“群众运动”因此而成为“群众性教育活动”。从20世纪90年代开始，历届新任中共领袖都发起过多次这样的群众性教育活动，从“三讲”（即1996年中共十四届六中全会作出决定，对县处级以上领导干部进行一次以“讲学习、讲政治、讲正气”为主要内容的党性党风教育，为期三年）、“保先”（即2004年中共中央决定在全党开展以实践“三个代表”重要思想为主要内容的“保持共产党员先进性”教育活动，为期一年半），到“科发”（即2008年中共中央决定在全党分批开展深入学习实践“科学发展观”活动，为期一年半）、“创先争优”（即2010年中共中央决定在党的基层组织和党员中深入开展“争先创优”活动，为期一年半至二年），再到2013年下半年启动的“群众路线教育活动”。这些“学习实践活动”或“教育实践活动”虽然不再像过去那样广泛发动群众搞“人人过关”，但仍然声势浩大。例如，“学习实践科学发展观活动”涉及了7，500多万党员和370多万个党组织[6]。所有这些“教育活动”，除了党员特别是党员领导干部的自我批评、自我教育外，另外一个重要内容就是在活动期间专门听取普通党员和其他民众的意见，然后根据这些意见提出具体的“整改措施”，并向本部门或本地区的民众作出“公开承诺”，在一定期限内完成这些“整改措施”，接受民众的监督。这些“整改措施”和“公开承诺”，实际上就是基于民意之上的决策[7]。

　　——“信访”（人民来信、来访的简称）是目前中国最普遍的民意表达机制。中国的信访制度也由来已久，早在1951年，当时的中央政府就颁布了《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。但那时信访制度的主要职能是接收各地群众给中央领导和中央领导部门的来信，这被当作中共联系群众的一种形式。改革开放以后，特别是20世纪90年代后，信访的职能发生了实质性变化，成为中国最重要的民意表达和收集制度之一。1995年，国务院正式颁布《信访条例》；2005年，国务院再次颁布修订后的《信访条例》。根据这两个法令，信访是“指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”[8]。根据这一条例，从中央到地方县级政府都正式设立信访办公室，一些重要的权力部门也内设了信访办公室，如全国人大和公、检、法部门，专门负责处理人民来信来访。根据相关规定，所有信访部门在接到公民的来信来访后，应当将来访者的诉求加以记录和分类，然后转交给相关政府部门，政府部门通常须向信访部门和上访者回馈其处理意见。信访制度和信访机构从而成为中国最重要的民意诉求渠道之一，也是公民合法地影响政府政策的便捷途径。

　　地方领导干部走出机关到基层单位的所谓“接访”或“下访”，是信访的一种新形式。从1992年开始，全国各地的信访数量连续迅速上升，在2003—2004年间达到信访的“洪峰”。2003年的6月至9月，国家信访局来信来人上访的数量同比分别增长了67.3%和58.4%[9]。为了处理大量的信访问题，防止正常的信访演变成群体性事件，从21世纪初开始，一些地方试行主要领导干部直接接待群众来访的新制度，增加了一条普通民众直接向决策者反映诉求的重要渠道，成为基层决策部门了解并处理民意的重要制度。这项制度推行后，明显减轻了信访机关的压力。因此，2009年，中央办公厅发布《关于领导干部定期接待群众来访的意见》，在全国普遍推行领导干部接访制度。2012年《人民日报》报导称，全国信访总量已连续7年下降。然而该报导同时指出，仅2011年一年，全国县以上领导干部接待来访的群众就达337.2万人次，可见整个信访总量仍然非常之高。[10]

　　近年来，信访制度出现了一个新的变化趋势：从正常的个人上访演变为非正常的“群体性事件”。按照官方的界定，“群体性事件”是指“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”[11]。“群体性事件”是民众表达对政府及政府官员不满的一种特殊方式，实际上是一种集体的抗议和示威。由于这种非正常的民意表达方式通常会造成广泛的社会影响，对政府形成重大压力，因而，它已经成为当今中国最重要的民意表达形式之一。群体性事件的表现形式及数量在近些中获得了快速增长。有学者也把“群体性事件”称为“社会性突发事件”，并认为在眼前的中国这类事件多达15个种类：集体上访、静坐、集会、示威游行、示威抗议、罢工、堵塞交通、封堵政府大门、冲击政府、公共混乱事件、骚乱、民族间纷争、网络聚集、传闻引发的集体行动，以及组合形式的集体行动[12]。20世纪90年代以后，群体性事件的增长速度几乎与国内生产总值（GDP）一样，年均超过9%。有学者估计，群体性事件在1993年为0.87万起，1999年为3.2万起，2003年为5.8万起，2011年则高达19万起[13]。群体性事件正在以一种独特的形式改变着中国的政治生态，它不仅是民意影响政府决策的重要形式，也是影响社会稳定的重要因素。

　　——网络是中国目前影响最广泛的民意表达平台，也是普通民众影响政府决策的最重要机制。中国是网民大国，目前网民已经超过6亿，仅新浪的微博用户就超过了5亿，腾讯的微信用户超过3亿，而且还在快速增长。“两会”、“内参”主要是官方的民意收集渠道，“信访”、“群众活动”虽然直接与民众接触，但民意通常要经过多层过滤，唯有微博和微信等网络工具，既方便实用又几乎没有“信息过滤”，因此，在合法的公众参与渠道相对缺少的情况下便迅速成为公众表达其民意的最重要平台。网络议政和网络参与是中国网民生活的重要内容，也是中国网民区别于他国网民的重要特征。中国的网民纷纷利用网络平台发表对时政的评论，表达自己的政治诉求，传播各种政治信息，因而，以博客、微博和微信为代表的网络平台，成为民意汹涌汇集的海洋。与这种现实情况相适应，中国领导人，如前总书记胡锦涛和前总理温家宝，十分重视网络民意，并使之成为决策的重要参考依据。各级政府纷纷开设了自己的门户网站，其中不少政府还在门户网站内开辟了专门的民声通道，或另外创办专门倾听市民意见的网站，鼓励本地居民对政府工作提出意见和建议，如辽宁沈阳市的“民心网”等。新华社和《人民日报》等官方媒体也专门创办了反映网络民意的“内参”，如人民网的《网络舆情》、《舆情分析》和新华社的《舆情摘要》等，直接报送中央最高决策层。各级地方政府也纷纷效仿，监视和摘报当地的网络舆情，作为其决策的重要参考。

　　——“听证”是各级政府在制定与民生相关的公共政策前听取民众意见的新机制。听证制度在西方国家一直是重要的决策制度，是西方民主的基本制度之一，也因此在中国一直被视为典型的资本主义政治制度。从21世纪开始，听证制度开始引入中国，先是在地方层面进行试验性推广，但很快被中央政府采纳，是胡锦涛、温家宝执政时期在民主决策方面的一项重要制度创新。温家宝在就任总理伊始就明确要求，从中央到地方各级政府制定重大政策之前，必须经过听证程式。2008年发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》，明确规定重大决策必须举行听证。2010年进一步发布了《国务院关于加强法治政府建设的意见》，专门就政策听证作出了具体的规定：“要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程式。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式回馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程式，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考”[14]。全国人大常委会也适时引入了听证制度，在一些重要立法出台之前召开听证会议。按照中央政府的要求，各级地方政府纷纷出台相关条例，进行立法听证和政策听证的尝试。虽然中国至今还没有《听证法》，但在事关民生的重要政策问题上，如自来水、家庭用电、煤气和出租车费的涨价等，举行听证会已经成为一种惯例。听证会主要是政策制定者听取民众代表和专家学者的意见，尽管在如何选取民众代表、是否真正尊重民众意见方面充满着争议，但听证制度已经成为民意影响决策的正式制度，而且这种制度对政府决策的影响无疑在逐步增大。

　　——“恳谈会”也是近年发展起来的政府与公民进行对话协商的新制度。“恳谈会”在各地有不同的称呼，例如“政策对话”和“民主协商”等，其基本内容是基层的政策制定者就某项特定政策听取利益相关者的意见。其中，最有影响的要数浙江省温岭市的“民主恳谈会”。温岭市的松门镇早在1999年就开始推行“民主恳谈会”，乡镇党委和政府就一些具体的民生问题听取民众的意见。此后，这一制度在温岭市范围内得以推广，并且有一系列的配套制度，一度成为中国式协商民主的典范[15]。“恳谈会”主要应用于乡镇和村一级的决策过程，是居民和地方当局之间的协商对话，是一种直接民主。尽管学者和民众对此好评如潮，但因为涉及地方政府向民众的分权和地方的行政效率，一直难以得到大范围的推广。

　　除了上述这些机制外，民众表达其诉求和意见，并进而影响政府决策和政治生活的还有一些其他的渠道。例如，大众传媒，过去群众运动时期遗留下来的“意见箱”制度，“举报”制度，领导干部“下基层”制度，上级到下级部门的“巡视”制度，各类智库的调研报告，等等。

　　二、民众关注的主要问题

　　民众所反映的问题与提出的诉求，大多与其切身利益直接相关，因而千差万别。但从地区和国家的整体来看，每个时期的民意都有其特定的关注热点，它们在相当程度上反映着社会的政治经济现状。可以说，民意是社会政治的晴雨表，带有明显的时代印记。例如，“文化大革命运动”结束后，民意关注的焦点是平反历次政治运动造成的冤假错案；国有企业改制时，民意关注的是职工下岗就业；城市化进程加速时，民意关注的是拆迁补偿。如此等等。目前民意关注的焦点问题主要有哪些呢？综合相关调查、观察材料，主要有以下八个方面：

　　——民生问题。毫无疑问，普通民众最为关心的当然是与其生活密切相关的衣、食、住、行等民生问题[16]。纵观近年来各种舆情调查和分析报告，民生问题始终占据民意的核心地位，主要集中于所谓的“三难”（买房难、看病难、上学难）。房价飞涨，使社会中下层居民买不起房，或被银行贷款绑架，成为“房奴”。药价高、好医院和好大夫少，加上医疗腐败和医疗保险制度不完备，使得普通居民看病面临物价高、好医院难进的双重困难。现在的适龄学童大都是独生子女，父母们都希望孩子能上好一点的学校，但好学校与众多学生相比总是稀缺，因而也与看病难一样，广大家长在孩子上学时面临学费高、好学校难进的困难。这“三难”被一些网民戏称为新的“三座大山”。除此外，下岗失业、退休养老、社会保障、食品安全、交通拥堵、公共安全、物业纠纷等基本民生问题，也是舆论关注的热点。随着城市化进程的加速，一些特殊的民生问题，也逐渐演变成民意的焦点，如土地征用、房屋拆迁和环境保护等。

　　——土地征用。城镇化是实现中国现代化的必经之路，快速的城镇化是中国现代化的重大成就之一。但中国的城镇化速度令世人吃惊，其中还另有奥妙。1978年，城乡人口比是17.92%∶80.02%；2000年，为36.22%∶63.78%；2011年则完全颠倒过来，变成了51.27%∶48.73%[17]。驱动快速城镇化的直接动因之一，是地方政府从中获取的巨大土地收益。由于中国的土地产权分为城市与乡村两种不同类型，城市土地属于国家所有，乡村土地属于集体所有。国家所有的土地政府可以做主，集体所有的土地则由村民委员会做主。土地的市场价与对农民的补偿款之间存在着巨大的差价，少则十几倍，多则上百倍。经济学家吴敬琏估计，地方政府这些年中从农民手中攫取的土地溢价至少在30万亿元人民币以上[18]，土地收益已经成为许多地方政府的主要财政来源。然而，地方政府的这种土地收益，是以剥夺农民的权益为代价的。尽管中央政府三令五申，必须对失地农民进行合理补偿，但并非所有地方政府都能按中央政府要求的那样理性处事。许多失地农民既得不到合理的补偿，又没有固定的职业和基本的养老等社会保障，成为所谓的无土地、无职业、无保障的“三无农民”。不少农民觉得自己在土地征用中受到了不公正的待遇，便向政府发出强烈的抱怨，直至形成所谓的“信访潮流”。以南方的浙江省为例，仅1999—2002年的3年间，就征用农村集体土地154.69万亩。因土地征用而去省里上访的，2000年为342批、1，015人，2001年为333批、1，010人，2002年上升至470批、1，615人[19]。

　　——拆迁安置。这是与土地征用有密切关系但又有所不同的热点问题。大量的拆迁安置也是城镇化进程的产物，但除了城镇化外，大型水利工程和建设工程也带来拆迁安置的问题。例如，三峡工程的安置移民，就多达140万人。拆迁安置比土地征用更加复杂，它不仅涉及农村居民，也涉及一些城镇居民。由于城镇化及大型工程的需要，对居民的房屋进行拆迁，然后进行适当的补偿并重新对其进行安置，这直接关系到居民的安身立命，稍有不妥势必引发居民与开发商的激烈冲突，最后双方都有可能会求助于政府出面调解。如果居民以为政府的调解失却公平公正，最后就会将其不满转向地方政府。近年来大量对政府的民怨直接由拆迁安置引发，各地还不时发生暴力冲突和恶性人命案件，如2007年重庆的“最牛钉子户事件”和2009年四川省成都市的“拆迁户自焚事件”。每年召开的“两会”，按其本意应当是人民代表和政协委员议论国家大政方针，但近些年中比“两会”代表和委员进京更多的是“访民”，其中相当多数的上访由拆迁安置引发，这些“访民”希望借“两会”之际引起上层对其问题的关注，在上层的干预下满足其需要。

　　——环境污染。中国迅速的现代化确实创造了世界经济史的奇迹，“GDP”年均增长连续33年超过9%，但为之付出的代价极其昂贵，其中主要代价之一就是环境污染。“GDP”崇拜和以“GDP”主导的官员绩效考核，在相当长一段时间内形成了不计环境成本的增长模式，“先发展，后环保”曾经是许多地方政府的发展思路。虽然中国政府在前些年开始调整这种以牺牲环境为代价的增长模式，但为时已晚。水污染、大气污染和土壤污染的程度已经触目惊心，严重威胁到人们的生活品质和生命健康，促使人们对生态环境的神经变得日益敏感。广大的城乡居民纷纷开始环境保护的自救行动和维权行动，其中引人注目的举措就是日益关注周围的环境质量，主动反映周边的环境状况。不仅如此，当民众的环境权益面临威胁时，越来越多的人开始采取抗争行为，例如上访、示威、游行，直至演变成暴力对抗。近年发生的大规模官民冲突事件，许多是由环境问题引发的，如厦门市和大连市的PX项目事件、四川省什邡市的钼铜事件、江苏省启东市的排污事件等便是典型案例。据专家统计，由环境污染引发的群体性事件以年均29%的速度递增。仅2011年，环境保护部就直接处置突发性环境事件106起[20]。

　　——社会公正。中国共产党信仰社会主义，并把它作为执政的基本原则。从理论上说，与资本主义相比，社会主义更强调平等和公正。因此，在中共执政伊始，就推行均贫富的分配制度，致力于消灭占据大量财富的资本家阶级和地主阶级。长时间中，社会各阶层的收入差距很小。改革开放前的1978年，中国城镇的基尼系数只有0.16，农村居民的基尼系数只有0.2889，平均为0.2797[21]。但这种均贫富的收入分配制度，导致了居民生产积极性的严重不足，使中国长期处于严重的贫困状态。改革开放之后，中共第二代领导集体为了克服平均主义的分配制度，制定了“允许一部分人一部分地区先富起来”的政策，强调以“效率优先，兼顾公平”为原则。结果是，一方面经济迅速发展，财富急速增加；另一方面，贫富差距迅速拉大。据学者统计，1980—2010年的30年间，中国的基尼系数不断上升，从0.2862攀升至0.48[22]。

　　2013年1月，国家统计局首次公布了十年来（2003—2012）的中国基尼系数，这十年一直在0.47到0.49之间波动。但学者的统计远高于此，2012年12月，西南财经大学公布的一份中国家庭金融调查结果显示，2010年中国家庭的基尼系数为0.61。[23]2012年，收入最低的5%的家庭收入累计占所有家庭总收入0.1%，而收入最高的5%家庭的收入却占所有家庭总收入的23.4%，是前者的234倍；而且，城乡人均收入和东西部区域性人均收入的差距也在拉大。[24]财富分配的不公，直接导致了教育、卫生、安全、住房、司法等方面的明显不公，成为公民对政府的不满增加而信任减少的基本原因。一些调查表明，多达60%以上的居民觉得社会不公平[25]。常言道，“不平则鸣”。种种社会的不公平，便成为各种正式的和非正式的民意诉求的焦点内容。

　　——司法不公。中国有着长期的“人治”传统，直至20世纪90年代末才正式提出要建设法治国家，并把“法治”当作国家政治发展的根本目标之一。但走向法治必然是一个相当漫长的过程，在这个过程中，法制不完善、法外干预、法官腐败、以权代法、刑讯逼供、有罪推定、地方保护等因素均会严重影响司法的公正。各地确实不时有一些民事和刑事案件，由于权力和金钱的干预而出现不公正的审判。此外，中国特有的信访体制和维稳体制，又进一步增加了许多干预独立司法审判的政治因素。一些已经判决的案子，当事人甲觉得不公平，便向上级投诉上访，上级部门的干预有可能影响原先的判决，这样又可能引发当事人乙新的不满。在“稳定压倒一切”方针的指引下，地方政府会以“息事宁人”的思维去解决民众的某些强烈诉求，从而在现实生活中会形成一种“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的奇特政治逻辑。在信访热点问题中，由民众感觉司法不公而引起的“涉法信访”不仅占据比例高，而且持续时间也长久。一份课题报告指出，四川省乐山市仅2009年就发生“涉法信访”4580件（人次），占该全部信访总量的79%[26]。向政府讨要“说法”，成为近年来许多民众的强烈诉求。由于司法不公的现象成为长期得不到根本解决的体制性问题，因而也成为公众舆论的热点话题。

　　——腐败特权。腐败已经成为中国政治的痼疾，从20世纪90年代中国开始转向市场经济后便不断加剧，直至现在还处于高峰值状态。从工程承包招标、稀缺资源供给、商品买卖回扣，到孩子上学、病人住院、官员选拔、荣誉评选等，几乎涉及社会各个领域，案值也从数千数万元到数亿数十亿元。腐败的大量出现，极大地败坏了社会风气，陡然增大了行政和交易成本，使普通民众深深地感觉到社会的不公平和政府官员的不可信，从而长期成为公众舆论关于党和政府工作的最大关注点。实际上，许多中高级官员的腐败案最终事发，舆论的披露和介入功不可没。近年来，另一个与腐败紧密相关但更为可怕的现象日益严重，这就是愈演愈烈的特权。特权是制度许可或至少并不违法的特殊利益，它虽然极不合理但却不被法律追究。特权是一种制度性腐败，其危害比官员的普通腐败更为严重。在上学、就业、升官、医疗、退休、交通、住房等利益纠纷突出的领域，特权现象便紧跟其后。在民意的关注中，特权与腐败通常被不加区分地看待。近年来的许多民调表明，官员的腐败特权是民众关注度最高的社会问题。上引的一份调查称，有75%多的居民认为官员腐败是目前最大的社会问题[27]。

　　——民族主义。改革开放以后，中国迅速崛起，不仅成为世界第二大经济强国，综合国力也日益强盛。在世界政治经济舞台上，中国的声音从来没有像现在这样响亮，中国的国际地位前所未有地提高。在这种背景下，中国人民的民族自豪感大大增强，对传统文化的重视为中共执政后所未有。这样，一方面，中国继续强调对外部世界开放，并学习借鉴国外的优秀文明成果；另一方面，许多民众开始有意识地抵触外来文明，民族主义和爱国主义的情绪开始高涨。一些原来并不敏感的问题变得敏感了，特别是对外来的刺激开始产生强烈的反应。在民众中，反西方特别是反美的情绪变得日益强烈，对一些外交纠纷特别是领土纠纷，民众开始发出自己的强烈呼声，并且对政府的外交政策形成强大的压力。例如，“中美撞机事件”、“中国驻南使馆被炸事件”、“南海岛礁之争”、“钓鱼岛之争”等，都成为当时影响最大的公共舆论事件。以2012年的网络舆情为例，“钓鱼岛与反日游行”以及“黄岩岛与南海局势”两个议题高居中国最有影响的三家论坛（天涯、凯迪、人民）、两家微博（新浪、腾讯）和两家社交网站（人人、开心）的榜首[28]。民众的民族主义和爱国主义情绪，已经成为政府制定内外政策日益重要的依据。

　　三、民主还是民粹

　　民意政治的兴起，是中国近年来政治生活中一个引人注目的现象。民意政治的兴起有许多种表现：其一，民众对政府的诉求日益强烈，并且努力通过各种渠道表达出来。更多的民众，特别是年轻一代，不再将自己的不满和要求埋藏在内心，而是选择了公开的表达，甚至不惜采取一些极端的表达方式，如群体性事件等。其二，民众表达其各种诉求的渠道大大增多，只要有强烈的表达意愿，即使最底层的穷人，也能找到表达其意愿的方式。除了传统的渠道外，民众更多的是利用新兴的民意渠道，如利用手机和互联网等新媒体，甚至通过外国人和外国在华机构表达其诉求，出现了所谓“告洋状”的现象。除了合法的表达渠道外，民众也大量使用“非法的”渠道，如“群体性事件”等。其三，公众的民意已经对政府决策产生重大影响，成为公共决策不可逾越的环节。从中央最高层领导到地方政府官员，倾听民意，关注舆情，已经是其政治生活的基本内容。政府决策完全弃民意于不顾的时代已经过去，敬畏民意开始成为更多官员的政治态度。其四，针对民意政治的兴起，一些相应的制度开始建立。它们旨在规范和疏导民意，同时也力图使公共政策反映民意，如听证制度、信访制度、协商制度等。其五，一批“意见领袖”开始出现。例如，近年来出现的所谓“公共知识分子”和微博“大V”。改革开放前，中国从来不存在也不允许存在所谓的“意见领袖”，随着民意政治的兴起，这种状况被彻底改变。人数日益增多的“意见领袖”，每个人的微博“粉丝”可以多达数十万、数百万，直至数千万，他们的一言一行往往有很大的社会反响。这些“意见领袖”通常表达的是他们对政府政策和现实政治的意见和批评，尽管许多政府官员可能对此并不满意，但这种现实已经难以改变，“意见领袖”的许多意见事实上正在对社会公共事务产生日益重要的影响。重点做好这些“意见领袖”的工作，也成为中共意识形态管理的新内容。

　　民意政治在中国兴起的深刻原因，首先在于社会利益结构的分化和不同利益群体的形成。民意政治，归根到底是一种利益表达和利益诉求。对公共政策和政治改革议程的不同态度，实质上是不同利益群体对改革进程和社会现状的不同反应。从总体上说，社会强势阶层及其代言人掌控着关键性的利益表达渠道，他们可以通过大量合法的途径来表达其意愿，并决定性地影响政策制定和改革议程。相反，社会弱势群体很难有机会通过合法的利益表达机制影响政府决策，他们的声音经常被“沉没”。在无可奈何的情况下，他们只能通过对决策进程影响微弱的渠道，甚至通过所谓“非法的”和非正常的机制来表达其诉求，如信访、网络和群体性事件等。

　　其次，民意政治的兴起，也是民众权利意识觉醒的结果。几千年残暴的专制政治传统，使中国的普通民众即使在自己利益受损时，也常常选择“政治的沉默”。中华人民共和国建立后，把人民当家做主当作核心的政治价值，民众的权利意识获得空前的觉醒。改革开放以后，人民民主得到进一步的强调，尤其是随着居民经济利益的增大，其政治权益的需求也随之增强。当自己的正当权益遭受侵害时，越来越多的公民不再忍气吞声，而敢于表达自己的诉求，直至与政府进行抗争。这深刻地反映了中国公民权利意识的增强和政治文化的变迁。

　　最后，中国民意政治的兴起还与现代信息科技的发展直接相关。特别是电脑技术、手机技术和互联网技术的结合，使得普通民众即使在传统的民意表达渠道阻塞的情况下，也可以运用诸如手机、网络、微博、微信等新兴媒体表达自己的诉求。与西方发达国家相比，信息网络在中国的民意政治中具有特殊的重要性，一方面是由于正常的民意表达机制不够通畅，另一方面则得益于现代信息技术在中国的快速普及。正像中国是人口最多的国家一样，她也是网民数量最多的国家。

　　民意政治的兴起正在极大地影响中国的政治生活，甚至在某种程度上改变着中国的政治进程。与此同时，如何看待民意对政治的这种影响，也成为中国政治讨论的重要议题。一些人把民意的兴起看作是中国民主进步的成果，另一些人则认为它是民粹主义的表现。究竟应当如何认识民意政治的作用？在我看来，民意政治的兴起，本身就是改革开放以后，特别是20世纪90年代以后，中国社会政治进程的重要内容，它深刻地体现了社会重大转型时期中国政治发展的双重性。

　　不少人认为，中国三十多年改革的成就集中在经济领域，政治领域特别是在民主政治方面几乎没有明显的变化。一些海外的专家学者甚至认为，只有经济改革，没有政治改革，是邓小平领导的中国改革之所以成功的重要原因。其实，这种看法是片面的。中国的改革开放过程，是一个包括经济生活、政治生活、文化生活在内的社会整体进步过程，政治生活的进步也相当明显。如果从多党竞争、分权制衡、总统直选等典型的西方标准来看，中国的政治确实没有实质性变化，但如果从中央与地方关系、公民社会的兴起、官员的选拔、政治透明、公共服务、公众参与、政府责任、法治建设等角度看，就可以发现中国政治的重大变迁。换言之，中国的政治改革，主要是治理改革。一般认为，治理改革主要是一种工具理性，而制度改革则是一种价值理性。然而，从长远看，这两者之间有内在的联系。治理改革本身也包含着某种价值理性，治理改革到一定程度必然要求体制变革。如果政治体制的变革严重滞后于治理变革，两者之间就会形成巨大的张力，传统的体制反过来会影响治理改革的绩效。治理与体制的这种辩证关系，在中国的民意政治中得到了典型的体现。一方面，民意表达渠道的增多和民意对决策影响的增大，满足了民众的参与需要；另一方面，整个公民参与体制并未发生重大变革，既定的政治体制便严重阻碍了民意在政治生活中发挥“正能量”，反而使民意政治具有某种“负能量”。

　　民意的表达和处理机制是民主政治的重要内容，民意与决策的关系在很大程度上反映着现实的民主进程。无论是与改革开放前的传统社会主义体制相比，还是与西方发达国家的现行政治体制相比，中国现行的民意表达机制和处理体制都带有自身的特征。最重要的特征，就在它兼有民主和民粹的双重性。一方面，有更多新的制度性和非制度性渠道来表达民意，决策者也更加重视民意，民意对决策的影响日益增大。这体现着中国民主政治的进步，是民众力量日益强大的具体体现。另一方面，无论是民意的表达机制还是民意影响决策的机制，都还很不规范，民意的自由表达和合适处理还缺乏健全的制度环境，民意对决策的影响和作用还具有相当的不确定性。换言之，民意对决策的影响还有随意性，并带有深刻的民粹主义烙印。从中国政治发展的总体格局和长远趋势来看，这种带有民粹主义色彩的民意政治，是中国走向更加成熟的民主政治的必经环节。

　　从本质上看，民意对决策的影响增大，是中国民主政治的进步。民意表达渠道的增多，其实就是公共参与的扩大。公共参与是民主政治的基本要素，在竞争性选举相对不足的现实情况下，公共参与对中国的民主进步意义尤其重大。民意受到决策者的更多重视，从而对政府决策的影响更加深刻，这表明了公共政策在更大程度上反映了公民的愿望和需求，是“权为民所用”的一种体现。民意对公共政策影响的加大，不仅对宏观政治的进步意义重大，而且对维护具体的公民权利也有着直接的意义。许多民意引发的公共事件，直接结果是改变了原先损害公民权益的政府决策，维护了公民的正当权利。例如，一些污染性工程项目被迫停止，一些冤假错案得以平反，一些违法拆迁和土地征用得到纠错，实际上都有效地防止了对公民正当权益的不适当侵犯。一些典型的官员腐败案例由于民意的介入而得以进入司法程式，客观上也对公权的滥用形成了一种社会的制约。

　　然而，中国目前这种民意政治存在着重大的缺陷。首先，现行的民意政治过分偏重于决策环节，而忽视了授权环节。按照民主政治的本义，“人民主权”或“人民当家做主”首先应当体现在“权为民所赋”和“权为民所有”，然后才体现在“权为民所用”。与强调“协商民主”的现实政治相适应，中国现行民意机制发生作用的主要领域也在“权为民所用”。这属于决策民主或“民主决策”的范畴，民主决策对于民主政治当然是不可或缺的，但却是不充分的。如果没有健全的民主授权机制，“权为民所有”和“权为民所赋”就难以得到保障。

　　其次，现行的民意政治还缺乏足够的法律保障。民意表达的基础是新闻自由和结社自由，这些也是公民的基本政治权利，需要强有力的法律保障。中国宪法规定公民有新闻和结社自由权，但至今仍无专门的新闻法和社团法。这既是导致公民的言论表达权不时受到地方官员公然侵犯的重要原因，也是导致“网络暴力”相当泛滥的重要原因。前述的所谓“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”政治现象，更是法治精神缺失的典型体现。

　　再次，缺少足够的制度化公众参与渠道。尽管近年来公民表达意见的渠道迅速增加，但增加的主要是网络渠道和信访渠道，常规的民意表达渠道依然明显不足。甚至人大代表和政协委员这些法定的“民意代表”，与其所在地民众之间也缺乏健全的联系机制。这就产生两种后果，一是非正常的公众参与事件不断增加，例如群体性的上街“散步”、“喝茶”；二是由于运用类似信访和网络等工具表达意见受到一定客观条件的限制，网上民意便带有某种偏向，民意的真实性容易受到扭曲。

　　最后，中国目前的民意政治带有显然的民粹主义印记，极端的平民化在相当程度上成为民意政治的合法性基础。例如，2012年的一项公众民粹化倾向调查发现，“49.5%的受访者具有民粹化特征”，其中，31.3%的人属于民粹特征显著群体，18.2%的人属于有一定民粹化倾向群体。在民粹化特征群体中，男性占55.8%，女性占44.0%。在党员群体中，民粹特征显著者占30.8%，有一定民粹化倾向者占20.6%。从行政区划来看，日常居住地为乡镇、村的受访者中，民粹化特征群体和民粹特征显著群体所占的比例均为最高，分别占乡镇、村受访者的57.5%和41.3%；居住在直辖市的受访者民粹情绪较低，比例分别为48.1%和29.0%。日常居住地为海外的人，民粹特征最不显著，比例分别为21.7%和8.3%”[29]。

　　综上所述，民意政治在中国的兴起，本身就是中国政治进步的产物，并且反过来正在强劲地推动着中国的民主法治进程。无论对政府还是对民众，它都是一把双刃剑，具有正负两个方面的作用。要增强其推进民主政治的积极作用，减少其助长民粹主义的消极作用，唯一的途径就是进一步深化政治体制改革。领导者应当从战略高度来认识和看待民意政治的兴起，将它纳入政治发展的长远规划和政治改革的近期议程。要进一步完善民意表达的相关法律制度，建立科学的利益表达和处理机制，扩大和增加公民有序参与的渠道，把民意表达和处理纳入法治化的轨道，让公民通过合法的渠道表达其诉求，从而减少非正常的公众参与和非法的群体性事件。简言之，深化政治体制改革，推进民主和法治，是防止和克服民意政治畸变为民粹主义、网络暴力和暴民政治的根本途径。

　　【注释】

　　[1]《党的群众路线教育实践活动工作会议召开》，载《人民日报》，2013-06-19。

　　[2]中央文献研究室编：《十四大以来重要文献选编》（上），第450页；北京：人民出版社，1996。

　　[3]邓小平：《解放思想，实事求是，团结一致向前看》，见《邓小平文选》，第2卷，第147页；北京：人民出版社，1995。

　　[4]中共十三大政治报告《沿着有中国特色社会主义道路前进》（1987），见《十二大以来重要文献选编》（下），北京：人民出版社，1988。

　　[5]《每年“两会”议案、提案背后的力量》，载“中国网”，2010-02-28.

　　[6]胡锦涛：《在全党深入学习实践科学发展观活动总结大会上的讲话》，载《人民日报》，2010-04-06。

　　[7]“豆丁网”（www.docin.com）有一篇《北京师范大学学习实践科学发展观整改方案》，内含校级整改措施44项，院系整改措施215项。

　　[8]国务院办公厅：《中华人民共和国信访条例》（2005年1月5日国务院第76次常务会议通过），载“中央政府门户网站”（www.gov.cn），2005-05-23.

　　[9]胡奎、姜抒（记者）：《2003年中国遭遇信访洪峰》，载《了望东方周刊》，2003年第4期。据一位熟悉信访工作的权威人士估计，2004年信访高峰时总量在1000万人次，目前大约在800万人次左右。

　　[10]隋笑飞：《让人民群众的合法权益得到有效维护——党的十六大以来信访工作成就综述》，载《人民日报》，2012-10-27。

　　[11]叶笃初等主编：《党的建设辞典》，北京：中共中央党校出版社，2009。

　　[12]朱力：《走出社会矛盾冲突的漩涡：中国重大社会性突发事件及其管理》，第19-31页；北京：社会科学文献出版社，2012。

　　[13]参阅朱力同上书，第32—33页。

　　[14]《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号），载《人民日报》，2010-11-09。

　　[15]关于温岭的民主恳谈会，许多学者做过深入研究，比较有代表性的成果有郞友兴：《公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性——以温岭民主恳谈会为例》（《中共浙江省委党校学报》，2012年第3期）、陈剩勇等《公民参与地方公共政策的制定——以浙江省温岭市民主恳谈会为例》（《学术界》，2007年第10期）、何俊志《权力、观念与治理技术的接合：温岭‘民主恳谈会’模式的生长机制》（《南京社会科学》，2010年第9期）等。

　　[16]据统计，2009—2010年，包括食品安全、医疗卫生、环境污染、教育、就业、物价、交通、住房等在内的民生类舆情热点事件，占据绝对性压倒多数〔上海交通大学舆情研究实验室：《2010年中国社会舆情年度报告》，见谢耘耕等编：《中国社会舆情与危机管理报告》（2011），第1—56页；北京：社会科学文献出版社，2012〕。

　　[17]中华人民共和国统计局编：《中国统计年鉴》（2012年），北京：中国统计出版社，2012。

　　[18]杨耕身：《30万的土地差价让人惊心》，载《中国青年报》，2013-03-26。

　　[19]杨建华等：《冲突与弥合----社会群体冲突及调节机制的实证研究》，第112—113页；北京：社会科学文献出版社，2013。

　　[20]贾峰等：《中国环境保护：形势、现状与新议题》，见陆学艺等主编：《2013年中国社会形势分析与预测》，第257页；北京：社会科学文献出版社，2013。

　　[21]徐映梅等：《中国基尼系数警戒线的一个估计》，载《统计研究》，2011年第1期。

　　[22]彭定贇等：《中国30年来贫富差距与社会和谐变动的实证研究》，载《税务与经济》2013年第2期。

　　[23]《中国官方10年来首次公布2003至2012年基尼系数》，载《新京报》，2013-01-19。

　　[24]北京大学中国社会科学调查中心发布的“中国家庭追踪调查”数据显示：2012年，全国家庭人均纯收入均值为13033元。但收入最低的5%的家庭人均收入只有1000元，5%—10%范围内的家庭人均收入只有2000元，而收入最高的5%家庭的人均收入则高达34300元（《南方都市报》，2013-07-18）。

　　[25]石方军：《农村群体性矛盾冲突多发领域分析——基于中原地区6县的调查》，载《前沿》，2013年第7期。

　　[26]涉法信访问题研究课题组：《涉法信访热点、难点问题的成因分析及对策建议》，载《中共乐山市委党校学报》，2011年第1期。

　　[27]石方军：《农村群体性矛盾冲突多发领域分析——基于中原地区6县的调查》，载《前沿》，2013年第7期。

　　[28]祝华新等：《2012年互联网舆情分析报告》，见陆学艺等主编：《2013年中国社会形势分析与预测》，第194—195页。

　　[29]人民论坛问卷调查中心：《中国公众的民粹化倾向调查报告（2012）》，载《人民论坛？学术前沿》，2012年11月（下）。

　　来源: 《南国学术》2014年第1期