广东观音山：文化旅游样本的违建之痛

20年前，地处广东东莞的观音山只是一座默默无闻、名不见经传的荒山。20年后，观音山早已焕然一新，这里风景如画，人文景观与自然景观交相辉映。

实际上，观音山砥砺奋进20年，建成了国内首家民营国家级森林公园，跻身国家AAAA级旅游景区，领跑南粤生态文化旅游，持续一枝独秀。数据显示，近几年来，广东观音山国家森林公园（下称观音山森林公园）的游客每年达百万人次以上，在全国接待游客的2000余处森林公园中名列前茅。

站在新起点上，观音山森林公园董事长黄淦波表示，坚定“改革开放再出发”的信心，以文化元素、文化活动为抓手，真正把生态文化资源转化成旅游产品，促进旅游转型升级、人与自然和谐共生，成为森林生态、文旅结合产业的全国样本，实现旅游作为人民生活“必需品”的“高品质供给”。

然而，长期困扰观音山森林公园的违法建筑问题至今未予解决。公园内别墅、企业厂房、农庄等大量的违法建筑长期存在，日前再次引发关注。这些违法建筑考验当地政府职能部门的执法能力。有法学专家指出，在此方面若存在公务人员或部门权力寻租，一定要查出背后的保护伞，予以铲除。专家建议，公园方可以通过行政诉讼、民事诉讼、环境公益诉讼等方式解决违建问题。

另一方面，观音山森林公园的营商环境趋于优化。“五一”期间，东莞市樟木头镇公安部门为景区稳定的治安环境保驾护航，樟木头镇主要领导亲临景区检查安保工作，引发网友点赞。这在观音山森林公园看来，樟木头镇党委政府主动作为，从细节入手，以点带面，逐步优化提升营商环境，对推动景区高质量发展至关重要。此举既是构建“亲”“清”新型政商关系的具体体现，也进一步坚定了民营企业发展的信心。

（一）

2017年4月27日，有报道指出，观音山森林公园1999年与当地原石新村村委员会签订联合开发合同后，依法取得观音山门楼以内飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次生林等共约1万亩土地的使用权。短短几年时间，观音山的投资者不但让观音山森林公园起死回生，更是将之打造成为东莞“城市之肺”。

早些年，频频见诸各大媒体的观音山森林公园不是因为各项引人瞩目的成绩，而是因园内存在的大量违建别墅建筑。与之对比的是，观音山森林公园依据2007年原国家林业局批复同意的《总体规划》建设的各项基础设施却得不到报建而难以施工。

2005年12月，观音山森林公园被原国家林业局批准成立为国家级森林公园；2007年，《总体规划》通过原国家林业局审批。

根据《国家级森林公园管理办法》第十一条规定：国家级森林公园总体规划，由省、自治区、直辖市林业主管部门组织专家评审并审核后，报原国家林业局批准。经批准的国家级森林公园总体规划5年内不得修改；因国家或者省级重点工程建设需要修改的，应当报原国家林业局同意。在国家级森林公园设立后、总体规划批准前，不得在森林公园内新建永久性建筑、构筑物等人工设施。

但时至今日，观音山森林公园内各种别墅多达20余栋，给公园的总体规划及公园的发展带来了诸多障碍。

观音山森林公园负责人称，2009年，石新社区（观音山森林公园所在辖区）负责人明知道观音山已成为国家级森林公园，在未经公园同意和原国家林业局批准的情况下，强行在公园内保安部宿舍旁砍伐近6亩森林，推平山坡约3800平方米。兴建了两幢大型别墅，每幢占地约300平方米，共三层，后来因为水土流失严重导致山体滑坡而搁置。但是，此幢别墅遗留下来的毛坯构造物，多年来无人拆除。

除了社区干部带头违建别墅外，多名港籍人士也在观音山森林公园内兴建别墅。这些建筑要么手续不全，要么实际建筑面积远超土地使用权证所标明的用地面积。

观音山森林公园内的别墅，最引人注目的莫过于位于公园佛光路两侧的两幢别墅。

第一幢别墅始建于2005年，由某港籍人士从别人手中购得（宅基地性质），并于2005年1月取得由东莞市樟木头镇城建办发放的土地使用证。2009年12月，未经国家林业部门和公园批准、同意，该人士强行砍伐了约1.5亩森林，修建起了一幢建筑面积500多平方米的别墅，总占地面积超过1500平方米。

第二幢别墅的宅基地为另一位港籍人士从石新村村民手中购得。1998年，该人士开始在公园内动土兴建别墅，并于2002年建成6层别墅一幢。当时只建设了前面主楼3层，随后从2002年开始，又加盖建设了3层，并在别墅外侵占公园人行道修建了1000平方米的室内建筑和围墙院落。

（二）

据1997年7月8日的一份盖有“东莞市国土局土地证专用章”土地证记载：第二幢别墅土地使用者用地面积为120平方米，建筑占地为120平方米。

而2002年10月22日，一份盖有“东莞市樟木头镇城镇建设规划办公室章的证明书”记载：该住宅建基面积为600平方米，总建筑面积为800平方米。

根据编号为98-0848号的《中华人民共和国建设工程规划许可证》记载：该住宅楼为一幢四层（实际为一幢6层），建筑面积为800平方米。

观音山森林公园负责人称，从上述三份文件来看，有明显的出入，而实际上，某港籍人士在观音山公园兴建的别墅总占地面积超过1500平方米，远远超过了东莞国土局2005年发放的土地使用证中所标明的用地面积。

（三）

根据《广东省土地管理实施办法》第二十一条规定：（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下。

该办法同时也规定，华侨、港澳同胞和台湾同胞兴建住宅用地，参照当地标准，可在增加百分之二十的额度内给予照顾；超过限额的，报县级人民政府批准。

观音山森林公园负责人称，一户香港居民在山区最多能合法申请一百八十平方米的宅基地。

（四）

与此同时，《集体土地建设用地使用证》显示：该人士所持有的《集体土地建设用地使用证》中明确显示其所用土地类别为林地。

根据《中华人民共和国土地管理法》（中华人民共和国主席令第四十一号，自1987年1月1日起施行，至1998年12月31日止）第三十八条第一款规定：农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。

观音山森林公园负责人称，第二幢别墅的用地类型不是原有的宅基地，也不是村内空闲地。以林地类型申请宅基地兴建住宅，违反法律规定。

港籍人士取得农村宅基地的使用权并获得《集体土地建设用地使用证》的合法性也遭到了观音山森林公园方面的质疑。

按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第73号，自1991年2月1日施行，至1998年12月31日止）第二十七的规定：回原籍乡村落户的职工、退伍军人和离、退休干部，以及回家乡定居的华侨、港澳台同胞，需要使用集体所有的土地建住宅的，依照土地管理法第三十八条和本条例第二十五条的规定办理。

观音山森林公园负责人称，该条文中明确规定可以使用集体所有土地兴建住宅的人包括“回家乡定居的华侨、港澳台同胞”，但是对该类人的主体资格有严格要求，香港居民需要使用集体土地的，必须是回家乡定居的香港居民，而非任意的香港居民。据了解，第二幢别墅的主人并不符合国家法律规定。

另外，根据我国1991年施行的土地管理法实施条例第二十五条的规定：农村村民建住宅需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准。其中需要使用耕地的，由乡级人民政府审核，经县级人民政府土地管理部门审查同意后，报县级人民政府批准；需要使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，报乡级人民政府批准。第二幢别墅的主人申请宅基地的请求并没有依法经村民代表会或者村民大会讨论通过，而是直接取得了政府的批准，严重违反了法律程序。

观音山森林公园负责人称，余某于1994年违法取得宅基地后，一直未曾在该宅基地上兴建房屋，到2005年才取得东莞市樟木头镇城镇建设规划办颁发的《东莞市民房住宅工程施工许可证》（镇民施证字第2005-00315号），载明开工日期为2005年8月17日。潘某某及其四个子女等人在违法取得宅基地后，也多年未曾动工建设。

根据我国《确定土地所有权和使用权的若干规定》（[1995]国土[籍]字第26号，自1995年5月1日起施行）第五十二条的规定：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

观音山森林公园负责人称，樟木头镇石新村并未上报此情况，6人的土地登记并未注销，政府部门允许该6人在闲置宅基地兴建房屋。

（五）

在别墅、各种商业场所林立的同时，观音山森林公园与前述各位“业主”之间的纠纷也僵持多年，为此当地政府部门也多次组织双方召开协调会试图协调解决。

2016年5月9日，樟木头镇政府两次组织召开协调会，专门针对在国家级森林公园违建别墅等问题进行调解。

会上，樟木头镇有关部门表示，观音山内的别墅于20世纪90年代初建成，并且按照当时政策办理了相关有用地手续，国土部门颁发了土地使用证，同时认为这些别墅的问题是一个历史遗留问题，观音山理应人性化处理。

观音山森林公园相关负责人则认为，违建别墅不能因为时间长久以及历史遗留两个原因就将其合法化，更不应该的是违法购买宅基地后超过近十倍的面积占地建设而默许其违反相关规定。与此同时，这些建筑还存在诸多的后续问题，如入园入住带来的生活污染等。在日常生活中，若引发了火灾等情况谁来负责？如业主在生活中不小心伤了游客如何处理？……而这些问题出现后观音山便有可能面临摘牌的危险，如若产生了这样的后果，谁能承担责任？

针对观音山森林公园多次举报公园内违法建筑及相关用地问题，有记者多次联系东莞当地国土部门，但均未有结果。

（六）

实际上，观音山森林公园的别墅事件此前也曾受到媒体关注。据2012年7月18日相关媒体报道，记者沿途点算，累计发现别墅22幢，有的隐藏在郁郁葱葱的密林之中，有的邻近半山腰私享湖光山色，有的则堂而皇之地建立在景区主干道两旁，成为观音山另一道独特风景。

按照森林公园管理办法规定，在森林公园内即使修建一条索道也要报省和国家林业部门审批，但作为国家森林公园的4A景区的观音山，在此大肆修建别墅为何无人管？

观音山景区相关负责人称，“其实我们都知道这是不合规定，但真的是管不了。景区也会限制修建别墅的人拉建筑材料进山，但已经发生多次冲突，我们要经营，不能整天打打吵吵吧。”

所谓的“经营”，实际上是因为观音山景区不同于其他森林公园，其属于国内最早的民营森林公园。1995年起，由石新村委会独立开发投资，在1999年11月与黄淦波（观音山森林公园董事长）个人以联合开发的名义，签订了《东莞观音山森林公园联合开发合同书》，承包期限是50年。景区负责人表示，由于景区管理方面并无土地所有权，只有经营权，所以管理上出现了极大困难。“我们和政府说过，政府说盖别墅是之前就约定了，可以盖。”

（七）

相关媒体2012年7月报道显示，东莞市林业局办公室主任徐正球表示：“已经收到了观音山景区的举报信，林业局已展开调查，主要是看建别墅有无损坏森林，如果有损坏的，那么我们就要制止了。”

徐正球表示，观音山问题不是林业部门一个部门能解决的，具体情况牵扯到了当地政府、景区管委会及社区，他认为记者采访应该多到其他部门了解情况。

此前，徐正球接受采访时说道，观音山森林公园本身先天不足，至今权属不清，“民营企业承包的只是部分旅游项目，没有取得土地使用权。而在承包经营之前，业主买卖土地又取得了合法证件，盖房理属合法”。

徐正球同时透露，林业局收到的报批规划图报批了附近几个村的规划协议，唯有大佛和石新社区其他项目给民营企业承包。虽为国家森林公园，林业部门也难以执法。“这是历史遗留问题。”

此后，东莞市国土局答复表示，经过调查发现，目前已建成别墅22栋，均有用地手续。该局办公室负责人也表示：“观音山这个事情，很大程度上是历史遗留问题，但是不存在违法。观音山以前都是林地，谁敢乱来？”

此前，有媒体前往樟木头镇城建办采访，该办负责人表示，自2006年上任起，就没有接到过，也从未审批过观音山的报建手续，从行政上已经予以控制。

该办负责人称，佛光山上两栋并排的房子是有国土证和建设许可证的，他们很早以前就已报批，属于合法建筑。当时采访的媒体记者看到的两栋楼的国土证上显示，业主分别是余某和罗某兰，香港人，他们取得的土地分别是450平方米和393平方米，时间是1995年。

（八）

以上说法，北京市才良律师事务所律师朱孝顶表示，在国家森林公园建造别墅，本身就违法，“违反了森林公园管理办法和土地管理法”。

他分析，首先森林公园土地属集体土地所有，根据土地管理法，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，“非本村村民怎么可以拥有土地权限？”

朱孝顶强调，无论是1987年还是1999年土地管理法都明确规定，农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地，这意味着，即使村民要建房，也必须是在预留的建筑用地上，“比如村里的空地可以建造房子，但不能在景区内毁林建房，不能变更林地用途”。

“以租代征的方式经营是违法的，对村委会来说，有发包权，发包给本村的农民，外村的人是不行的。包括城市的居民，都不能够到农村买房，不能够建房。”

（九）

经报道后，观音山森林公园内建造22栋别墅一事引起广泛关注。原广东省林业厅在2012年7月表示，已责成东莞市林业部门会同多部门联合开展调查工作。

原广东省林业厅相关负责人介绍，上世纪90年代全省曾经掀起一股“森林公园热”，东莞许多林地都一并“打包”作为公园进行经营。但由于缺乏相关管理经验，这种整合方式也带来权属不清等问题。近年来，广东省一直在做林权改革等工作，逐步解决这些历史遗留问题。

该负责人当时表示，早在观音山森林公园成为国家森林公园前，园内部分土地产权转让已经完成，因此园内的别墅建设，不仅与林业部门有关，也涉及国土、规划等部门以及社区和相关承包人。目前，原广东省林业厅已经责成地方林业部门协同其他相关部门对此事展开联合调查。

对此，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任、全国律师协会行政法专业委员会执行委员王才亮表示，“园内部分土地产权转让已经完成，因此园内的别墅建设的说法并不恰当。”他认为，一旦确定观音山景区为林场林地，建造别墅必须变更土地使用性质，将土地变更为建筑用地，但依照土地管理法有关规定及国务院关于“严格控制土地用途管制”的相关规定，必须在国土部门备案，国土部门必须进行严格审查后方可同意。

“87宗土地，每一处都必须备案，否则就是非法。”王才亮表示，必须前往规划部门审批报备后方可施工，否则视为违规开工。

（十）

据报道，2012年6月15日，在东莞厚街镇住房建设局、城市执法管理局等部门的现场监督下，位于东莞市大岭山森林公园内的违建别墅开拆。彼时东莞市纪委表示，目前已对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查，近期将有处理结果。

此外，东莞市纪委新闻发言人也向新闻媒体通报了关于大岭山森林公园厚街景区违建事件的调查情况。据介绍，经过调查，媒体报道情况属实，目前，东莞市纪委已责令相关部门对该违法建筑予以拆除。

2012年6月18日，东莞市纪委表示，目前已对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查，近期将有处理结果。据东莞市纪委办公室人员介绍，从监管责任方面来说，大岭山森林公园管理处存在“监管不足”的责任。具体来说是大岭山森林公园厚街景区所监管不到位。该违建别墅的地界属厚街镇新新围社区居委会所管，因此，目前已经对东莞市厚街镇新围社区、大岭山森林公园厚街景区所相关人员进行立案调查。

2012年6月26日，东莞市纪委常委会研究决定，给予大岭山森林公园管理处厚街景区管理所副股长李某（主持厚街景区管理所全面工作）党内警告处分；对厚街镇新围社区居委会副主任李某（分管规划建设、国土等工作）延长中共预备党员预备期一年。

而观音山森林公园的违建别墅问题至今仍未解决，20余栋别墅依旧屹立不倒。同样的两宗违法建筑，一处被拆除，相关责任人被处分；一处毫发无损。大岭山、观音山两宗别墅事件处理结果的对比颇为耐人寻味，既损害了法律的公平正义，也使当地执法部门的公信力大打折扣。

（十一）

2017年12月4日，据媒体报道，有游客称在观音山森林公园园内发现有豪华坟墓，很煞风景。对此，公园负责人称，这些私建坟墓已存在多年，系当地村民私建，管理人员对村民劝说阻止过，但仍无法制止。

2017年12月3日游客陈女士称，11月底在观音山森林公园游览时发现，园内水库旁的山体上有一座圆形“豪华坟墓”坐落其间，颇具规模，墓前还放有一大水缸，十分气派。此外，在另一座山头上，还有疑似用石块建成的坟墓群。陈女士认为：“在主干道佛光路上就看到坟墓，很煞风景”。随后，陈女士向景区人员进行了投诉。

同年12月4日下午，观音山森林公园负责人表示，突出的“豪华公墓”已存在多年，共有5处，最新的公墓建于清明前后，由当地石新村的村民私建而成。占地规模从50至100平方米不等，其中两个坟墓甚至占地达300平方米。“按照规定，国家森林公园不能私建坟墓，即使是他们申请建坟，我们也不可能批准。”该负责人介绍，近五六年来，有村民在水库边的小路上私自修建铁门，方便村民进入园内。公园管理者在发现后，对村民进行劝说、制止后，都无法阻止村民进园建坟。“希望相关部门能够重视这个现象，取缔不法坟地，追究相关责任人的责任，还观音山公园一个清静。”

当时有评论指出，观音山森林公园存在“豪华坟墓”的现象被媒体曝光后，东莞市林业局办公室工作人员很快便做出回应：当前正处于前期调查阶段，不能透露太多的具体细节。媒体曝光、监管部门及时回应，看起来工作效率和应对舆论监督的态度都还可圈可点，让人对问题的解决充满了期待，已有了较大的信心。可“打脸”的是，距相关部门表态要进行“调查”过去一月有余，调查结果如何并未看到公布；至于解决问题的方案和措施，则更是无从谈起。

有网友发现，近来观音山森林公园内的“豪华坟墓”不仅毫发无损，而且还用绿色网布铺盖了一层“保护色”。不知道这与媒体曝光以及相关部门的调查是否有直接联系。而从时间节点上来看，也颇为耐人寻味。有了这层“保护色”，问题还会进一步做调查吗？还能得到真正而彻底地解决吗？“豪华坟墓”的存在，无疑是非常严重的问题，试图掩盖问题，性质显然更为恶劣，其背后到底有什么猫腻？

现如今，面对媒体曝光和群众反映的问题，很多地方、很多单位在回应中都会有“进行调查”、“进一步调查”之类的表述。没有调查就没有发言权，调查当然是有必要的。不过，千万不要只是例行公事、说说而已，更不要只是平息舆论、糊弄公众的一种“外交辞令”。相关部门所承诺的“调查”，到底有还是没有？即便由于情况过于复杂尚未有最终结论，那么截至目前到底进展到了什么程度，能否公布一个阶段性的调查报告？“调查”无限期拖延，问题便无限期搁置，不仅难以服众，更损害了相关部门乃至地方政府的权威性和公信力。

防止“正在调查”成为某些地方和单位应对舆论的挡箭牌、推诿扯皮的缓兵计，也应当引起全社会特别是各级政府的足够重视，对其危害性有个清醒认识，并采取措施予以监督和制约。

（十二）

多年以来，在生态文明建设方面，观音山森林公园一直走在行业的前列。公园园区18平方公里区域，森林覆盖率达80%以上，成为远近闻名的天然氧吧。园区内群山连绵、林木葱郁，拥有全东莞保护得最好、最完整、最大的原始次生林。同时，空气中负离子极高，对改善环境的作用不言而喻。

走进观音山，层层叠叠的绿色包围着一脉相连的数座秀美山峰。10多座主峰簇拥环绕、互竞姿色，常年云雾缭绕，景色变幻莫测。游客置身其中，顿有清凉之感，惬意无限。

观音山90%以上的区域几乎无人涉足，基本保持着原有的地貌和植被。据专家考证，这里动植物资源丰富。园内现有1000多种植物，有兽类、飞鸟类、甲壳类、昆虫类等300多种动物。

另外，观音山森林公园还用生态文明促进公园的增长方式转变。2003年1月11日，公园成立了世界上首家古树博物馆，提高了人们保护环境与探知古环境、古气候的意识。2007年2月，原国家林业局发文称赞其是全国的一个样板。

有关专家认为，观音山国家森林公园生态文明的建设事迹在全国范围内具有典型意义。具体来讲，观音山国家森林公园正承载着工业化进程中生态环境的修复功能，既符合绿色发展的主流趋势，又提升了公园本身的社会价值。

实际上，除了违建别墅、豪华坟墓等问题外，从观音山森林公园门楼至仙泉水库堤坝以内区域还有仙泉山庄、潮冠坊、威龙工厂、烧鸡场、常德湘菜馆等近20多家临时商铺和60多处住宅，对观音山森林公园整体布局构成严重影响。

按照1999年签订的《东莞观音山森林公园联合开发合同书》规定，承包方联合开发项目和所经营土地的面积范围：门楼以内包括飞云山、笔架山、仙宫岭、观音山等在内的山林和原始次森林以及景区门楼内停车场、苗圃等地均在公园的开发范围内。

多年来，石新社区负责人对观音山森林公园的边界线故意不予承认，同时拒绝提供有关原石新村范围的“红线图”，侵害承包经营方正当权益。未经观音山森林公园承包经营者的同意，占地约4000平方米的“信鹏彩石场”在核心区域内开办，3家农庄餐厅在公园内的核心区域违法开设烧烤类经营项目等。2014年1--9月，观音山农庄以填埋垃圾造地建筑的方式，擅自扩大经营面积约2000平方米。

观音山森林公园负责人介绍，2005年12月23日观音山森林公园经原国家林业局审核，批准正式成为国家级森林公园，并命名“广东观音山国家森林公园”。2007年，公园委托北京师范大学环境学院对公园进行编制的《广东观音山国家森林公园总体规划》经原广东省林业厅审核批复可组织实施。

多年来，观音山森林公园各项基础设施、附属设施和服务设施的开发建设，一直坚持《总体规划》中的指导思想和原则，以生态保护培育为前提，坚持自然为主，尽可能保护森林景观的原貌。保护和发挥原有自然和人文景观的特点，保护好森林生态环境。并通过科学合理地规划赋予了观音山国家森林公园相应的旅游、宗教、休闲、度假、探险、商务、居住、科考、培训、运动等功能。

观音山森林公园经批准实施的《总体规划》符合《森林法》和《国家森林公园管理办法》的相关规定，亦是观音山森林公园进行景区开发建设的法律依据。观音山森林公园负责人称，正是基于各种违建、经营性商铺等因素的影响，以及当地政府个别部门人为设置阻碍造成公园合法建设项目进度迟缓。该负责人透露，公园已将相关情况向国家有关部门报告。

（十三）

近日，观音山森林公园违建别墅问题研讨会在北京举办，法学家、管理学家、律师、媒体人等就此事进行了热烈讨论，参会人员认为，观音山公园内的别墅、企业厂房、农庄属于违法建筑，应予及时拆除，并追究相关责任人的法律责任。

观音山在2005年被原国家林业局批准为国家级森林公园，2009年12月被原国家旅游局评为国家4A级旅游景区，按照有关规定，国家级公园内不允许有私人别墅，已有的应拆除。

观音山森林公园管委会主任陈景玉介绍，观音山森林公园原来是一个村集体的林场。1999年，企业家黄淦波和当时的石新村委签订了承包协议，承包期是50年。目前，经过多年的保护性开发建设，观音山森林公园已成为集生态旅游、休闲观光和宗教文化为一体的综合性旅游景区。

公园经营方与当地的村民因为经营权的问题，产生了矛盾，后经最高人民法院依法裁定，公园承包合同真实有效。此间，当地政府的个别领导为了抢夺公园的资源，故意唆使破坏，导致公园林业资源严重受损，以此想降低国家森林公园的规格，不具备国家森林公园的称号和荣誉，达到公园管辖权由地方林业部门管理的目的。

观音山森林公园违法别墅的问题由来已久，历史跨度比较长，违建行为长期存在。2005年，公园被评为国家级森林公园之后，保护的规格和要求大力提高。2005年之后，整个森林公园的建筑地块大概有87宗，建成的别墅是22栋，有些没建成，但是已经划定了地基。一直到去年，在公园山脚下还有人在建别墅。

目前，法治建设日益健全，生态建设已经成了共识。媒体报道指出，近期关于违建别墅拆除的新闻频出：济南对卧虎山水库包括“维多利亚庄园”违建别墅群在内的共41栋别墅拆除；吉林省公布长白山国际旅游度假区187套违建别墅已完成拆除；株洲、长沙顶风违建高档别墅被中央环保督察组点名批评，株洲“北欧小镇”建在绿心地区的24栋别墅估计也难逃拆除……除这些大批违建别墅外，全国多地对零星、小片的违建别墅也加大执法，掀起一股“拆违潮”。

再往前看，秦岭违建别墅、石家庄“削山造地”违建别墅群、牡丹江“曹园”、河北曲周“袁府”、天狮集团“华堂”等，无一不面临被拆的命运。而观音山森林公园内的违建别墅、违建企业、违建农庄虽经长期举报，地方领导仍然置若罔闻，消极对待，个别官员甚至有恃无恐，纵容违法建设行为长期存在。

中央民族大学法学院教授宋才发称，对所有的在国家森林公园和4A级景区里的违法建筑，必须按照《城乡规划法》、《国家旅游法》、《土地管理法》的规定，限期拆除。如果不是国家森林公园，那个地方有一块或者有几块是可以建居民住宅的，但一旦批准为国家森林公园以后，那些地方的房屋就必须搬迁。要保证这个国家森林公园的整体性、规范性和森林的特殊性，必须搬迁，何况是违建，不论是谁的，必须限期拆除，如果地方政府执行不力，地方政府应该承担法律责任。如果从法律上提出问题以后不解决，就应该起诉当地政府，追究当地执法部门和当地有关领导的责任。

北京外国语大学法学院教授王文华认为，违建别墅有的拥有集体土地建设的土地使用证，但还不够，三证合一，才是合法的。应当根据是否符合公共利益保护的原则来看待这些问题，关键点就看是否违反公共利益保护的原则，这是一个实质的判断标准。应当通过行政诉讼、民事诉讼，环境公益诉讼解决问题。

中央党校（国家行政学院）教授竹立家表示，产权证已经不重要了，因为观音山已经是国家森林公园、4A级旅游景区，都是经过国家有关部委批准的，只要在这两个地方建别墅，无论有什么理由，都是错的。

北京吴少博律师事务所律师石磊建议，可以举报非法占用农用地、占用林地，应当刑事立案。国家刑法修改之后，新出现了一个罪名叫非法占用农用地罪，其中包括耕地、林地以及草地。如果你占用的是防护林或者是特殊的林地，只要达到五亩以上，就构成了刑法上的犯罪的标准。如果说占用其他耕地、其他林地的，达到十亩以上，也构成刑事立案标准。

（十四）

打造良好的营商环境是建设现代化经济体系，促进高质量发展的重要基础。媒体报道指出，尽管近年在营商环境上持续发力成效显著，但广东仍不断自我警醒提出新的发展要求，构筑新的竞争优势。

2019年广东省政府工作报告指出，与国际一流和先进地区相比，营商环境仍然有待优化。部分基础性、关键性改革还不到位，“准入不准营”等问题仍然突出，政策落实还存在“中梗阻”“最后一公里”“一刀切”等问题，政府作风还需持续改进，政务服务效率有待提高。

对于2019年营商环境工作，提升政府办事效率的相关表述最多，其次是数字政府和“亲”“清”新型政商关系。而就在刚刚过去的“五一”期间，观音山森林公园感受到了当地政府带来的温暖。

樟木头官方5月3日发布的信息显示，5月1日，为了确保“五一”期间樟木头镇的治安平稳，特别是观音山森林公园景区的治安秩序，樟木头公安分局提前谋划，在镇委镇政府的支持下，联合相关职能部门，对景区及周边的交通秩序进行整治，规划车位。严禁沿街摆卖，提倡文明礼佛，每人免费派发三支香，整个景区秩序井然有序，往年交通拥堵，观音广场烟灰弥漫的景象不再。

据统计，“五一”假期第一天观音山共接待游客28000人次，第二天共接待游客23500人次。到目前为止，景区及周边没有发生一宗违法犯罪警情，全镇社会治安平稳，广大市民在平安、稳定的治安环境中欢度“五一”劳动节假期。

值得一提的是，此间，樟木头镇公安分局负责人在观音山步巡检，镇主要领导到观音山景区现场检查安保工作。游客对景区表示满意，对公安工作高度表扬。网友对樟木头镇领导以及公安部门的做法给予点赞。观音山森林公园的一名员工说：“那一刻，我们（员工）内心都很感动。在政府的关怀支持下，我们有信心、有决心、有能力把工作干好，把观音山建设好。”

一位长期关注观音山森林公园的专家指出，此次事件在观音山森林公园看来，樟木头镇党委政府主动作为，从细节入手，以点带面，逐步优化提升营商环境，对推动景区高质量发展至关重要。此举既是构建“亲”“清”新型政商关系的具体体现，也进一步坚定了民营企业发展的信心。

有执政者称，把温暖送下去、问题收上来，把政策落下去、服务跟上来，把成本降下去、效益提上来。营商环境只有更好，没有最好。每个人都是营商环境的参与者、维护者、监督者，从我做起、从每项政策落地做起，让健康的营商环境既成为竞争力，又激活生产力。

（十五）

实际上，建设森林公园本身是一项大型公益事业，观音山森林公园不仅带动了自身旅游业的发展，还促进了当地相关第三产业的繁荣。同时，每年过千万的免费门票还惠及了社会大众。

二十载风雨历程，观音山森林公园以文化为引擎，不断创新文化旅游发展方式，孵化出文化、责任、诚信的企业精神，使知本、资本、资源得到了充分而完美的融合。目前，一个充满活力的生态文化旅游胜地正顺势崛起。

业内人士指出，由于受各种因素的影响，广东一直被认为是国内“旅游出发地”，而不是“旅游目的地”，广东旅游品牌的建设与突围任重道远。对此，黄淦波表示，对旅游业来说，品牌建设要注重诚信服务和文化创新，而景区的质量则是品牌延续的生命力。在重构广东旅游业新优势，加快转型升级的战略举措中，观音山将与时俱进、开拓创新，努力叫响南粤生态文化旅游品牌。

据专业机构调查测评，观音山旅游品牌已经深入人心，受到广泛赞誉与认可。观音山成为游客青睐、全国知名的生态文化旅游目的地。在作家、诗人笔下，这里的每一株草木、每一泓清泉、每一座峰峦都是向善的经卷，伴随着晨钟暮鼓轻轻击响的玄机，给世人带来启迪和顿悟。

在文化学者看来，观音山不仅演绎了一段美丽的神话传说，还时刻传承着岭南源远流长的宗教文化，犹如年代久远的古物，涤除外界的喧嚣尘埃，自身价值弥足珍贵。

在游客心中，观音山国家森林公园是生态文化旅游的神圣之地。这里山、水、佛、道异彩纷呈，人文景观与自然景观交相辉映。难能可贵的是，各种文化活动的举办形成了独特的旅游魅力。

黄淦波的愿景是，作为东莞民营经济的典型代表，依据发展规划，他誓要把观音山建成继山西五台山、浙江普陀山、四川峨眉山、安徽九华山之后的我国第五大佛教名山。通过不断的建设发展，努力向国家AAAAA级旅游景区迈进。

然而，在实际发展中，观音山森林公园合法合规的基础设施、项目配套建设未能按照规划实施推进。既有历史遗留的因素影响，也有当地政府有关部门制约发展的影响。处在改革开放的前沿阵地，样板景区如何开启升级发展之路备受关注。

6月1日，为加强龙泉山城市森林公园生态保护，全国首部对城市森林公园的行政法规《成都市龙泉山城市森林公园保护条例》起正式实施。这或许对地方如何保护发展森林公园具有借鉴意义。

有关报道显示，该《条例》共分5章39条，对公园范围边界、管理机构及职责分工、规划控制与土地利用、分区管控、分类保护、生态保护与管理、违法行为的处罚等进行了严格规范，为龙泉山城市森林公园保护、建设与管理提供了坚强的法律支撑。

“用法制的刚性来确保一张蓝图干到底，着力推动形成绿色生产方式、生活方式和消费方式。”成都市人大常委会农业和农村委员会有关负责人表示，公园的建设是一项长期、艰巨的系统性工程，在建设之初就立法，目的是通过立法来保证森林公园的规划、建设、管理等全过程活动，避免在实施过程中出现与建设城市森林公园初衷背道而驰的情况。

有专家指出，无论是个体、企业还是政府面对利益时，都有各自的考量，但必须有一个大前提，那就是坚决不能以破坏环境为代价去牟利，更不能以牺牲环境求发展。自觉依法行政、依法办事，不断提高运用法治方式解决问题、引领发展的能力，才能保证一张蓝图绘到底。

为何一座为城市提供氧气的“城市之肺”遭受如此磨难？或许观音山公园负责人一句话道出了背后的缘由：“在观音山森林公园内，违建别墅也如‘雨后春笋’般拔地而起，目前已达20多栋，并造成多处的水土流失。这些别墅都大有来头。我们不停地举报，但他们就是建得起来”。

对观音山森林公园来说，如何彻底解决违建等问题，全面落实《总体规划》，需要强大的法律支撑。看来，治标更需治本，想要保护“城市之肺”不被破坏，不是靠喊几声口号，发几张宣传资料就能轻易解决的问题，只有清除依附在"肺部"的毒瘤，才能彻底根除病患，否则会肥了毒瘤，废了城市。（文/钟和）

来源：中华建筑报